אתיופיה ואריתריאה הגישו מכתבים למועצת הביטחון של האו"ם בטענה ל"הגנה עצמית" ו"הכרזת מלחמה"… מזכיר המדינה האמריקני קורא להימנע מפעולות חוצות גבול
מה קרה
לפי סוכנות הידיעות AP, שר החוץ של אתיופיה, גדיון טימותיוס, הודיע למועצת הביטחון במכתב מתאריך 9 באוקטובר כי ארצו "נוקטת צעדים" נגד אריתריאה על בסיס הזכות להגנה עצמית לפי מגילת האו"ם. אתיופיה טענה כי כוחות אריתריאה חצו את הגבול, כבשו חלקים מצפון המדינה ותומכים במיליציות חמושות נגד הממשלה. נוסח המקור של המכתב באו"ם ומספר המסמך לא הושגו, ולכן התאריך והניסוחים מתבססים על דיווחי AP.
אריתריאה הגיבה למחרת. שר ההסברה של אריתריאה, ימנה גברמסקל, פרסם בחשבונו את תמצית מכתבו של שר החוץ עוסמאן סאלח למועצת הביטחון מ-10 באוקטובר. עם זאת, הנוסח המקורי של המכתב כפי שנרשם באו"ם לא אומת, והתוכן שלהלן מבוסס על התמצית הפומבית מחשבונו של השר. אריתריאה הגדירה את הודעת אתיופיה כ"הכרזת מלחמה", ודרשה ממועצת הביטחון לנקוט "צעדי הרתעה" בהתאם לפרק 7 במגילת האו"ם. פרק 7 כולל צעדים החל מסנקציות ועד לפעולה צבאית, אך מועצת הביטחון לא קיבלה החלטה שכזו בפועל. עד כה, מדובר בשלב של בקשה מצד מדינה חברה.
https://x.com/hawelti/status/2108900389647253807
היחסים הדיפלומטיים בין שתי המדינות כבר נותקו. לפי מכתב של משרד החוץ של אריתריאה שדווח על ידי סוכנות הידיעות הסינית שינחואה, אתיופיה הכריזה ב-1 באוקטובר על 10 דיפלומטים אריתריאים באדיס אבבה כאישיות בלתי רצויה (PNG). לאחר שאתיופיה סגרה את שגרירותה באסמרה, אריתריאה הכריזה על ניתוק היחסים הדיפלומטיים. מספר זה וההליכים מבוססים על דיווחים שמסרו את מכתב משרד החוץ של אריתריאה, והודעה רשמית בעלת תוכן זהה מטעם ממשלת אתיופיה לא אומתה. משרד החוץ של אריתריאה שלח מכתב לאיחוד האפריקאי (AU) ב-15 באוקטובר ודרש להשיב את זכויות הייצוג שלו במטה האיחוד האפריקאי. מאחר שמטה ה-AU נמצא בבירת אתיופיה, גירוש הדיפלומטים התרחב גם לסוגיית המשלחת ל-AU.
https://x.com/hawelti/status/2110707613537333616
מה אמרו ארצות הברית ובריטניה
לפי הודעת לשכת דובר משרד החוץ האמריקאי, השר רוביו שוחח עם ראש הממשלה אבי על המתיחות הגוברת עם אריתריאה. משרד החוץ ציין כי "הפתרון בר-הקיימא היחיד הוא דיאלוג ומעורבות בהתאם למסגרת השלום בין אתיופיה לאריתריאה משנת 2018". בנוסף, נמסר כי השר רוביו הדגיש כי "על כל מדינות קרן אפריקה לכבד את הריבונות והשלמות הטריטוריאלית של שכנותיהן ולהימנע מפעולות חוצות גבול", והוסיף כי "האזור אינו יכול לשאת סכסוך נוסף". דובר משרד החוץ, טומי פיגוט, פרסם אף הוא דברים דומים.
https://x.com/statedeptspox/status/2110477445942124896
ראש הממשלה אבי כתב באותו יום בחשבונו כי קיים "שיחה פורייה ביותר" עם השר רוביו. פוסט זה נועד רק לדווח על עצם קיום השיחה, ולכן לא ניתן לאמת על פיו בלבד אם ממשלת אתיופיה קיבלה את דרישת ארצות הברית להפחתת המתיחות.
https://x.com/AbiyAhmedAli/status/2110383532967170462
משרד החוץ, חבר העמים והפיתוח של בריטניה (FCDO) הצהיר ב-15 באוקטובר כי הוא "מתנגד לכל פעולה של צד כלשהו המפרה את גבולותיה של מדינה שכנה" והביע תמיכה בתיווך ה-AU. החשבון הרשמי של FCDO שיתף גם פוסט בנושא מאת קירסטי מקניל.
המצב בשטח
אל-ג'זירה ו-AFP דיווחו כי כוחות צבא הפדרציה של אתיופיה וארגונים חמושים פרו-ממשלתיים נכנסו לעיירות עדיגראט, אדווה ואקסום שבתיגראי. ישנן גם עדויות של תושבים על התקרבות עד למרחק של כ-5 ק"מ מדרום לעיירת הגבול זלאמבסה (זירת קרב מרכזית במלחמת 1998–2000). עם זאת, דברים אלה מבוססים על דברי תושבים אנונימיים וגורמים בארגונים חמושים, ולא אומתו בהודעה רשמית של משרד ההגנה האתיופי. באשר לטענות הארגונים החמושים הפרו-ממשלתיים לפיהן כוחות אריתריאה ספגו אבדות כבדות ונסוגו, השר ימנה דחה אותן כ"שקר". אף ממשלה או ארגון בינלאומי לא פרסמו נתונים רשמיים על מספר הנפגעים.
ממשלת אריתריאה הפיצה ב-13 באוקטובר גם "הערת מידע" לחברות מועצת הביטחון, כפי שמסר השר ימנה. הן הערה זו והן "ההערה על המצב הנוכחי" שפרסמה אתיופיה ב-11 בחודש אומתו רק באמצעות ההסברים בחשבונו של השר, ונוסח המקור באו"ם לא הושג.
מדוע זה חשוב
עימות זה חשוב משום שהוא מהווה סף שבו שתי המדינות עלולות להיכנס מחדש לעימות מזוין בין-מדינתי סביב סוגיית הגבול. התקדים לכך הוא מלחמת אתיופיה-אריתריאה בשנים 1998–2000. אותה מלחמה, שהחלה בסכסוך על עיירת הגבול בדמה, הסתיימה בהסכם אלג'יר משנת 2000, אך יישום תיחום הגבול נדחה עד להכרזת השלום של ראש הממשלה אבי ב-2018. זו הסיבה שהשר רוביו התייחס ספציפית ל"מסגרת השלום של 2018". לכך מתווספת סוגיית הזהות והגישה הימית, כאשר אתיופיה מציבה גישה לים האדום כיעד לאומי, ואילו אריתריאה רואה בכך איום על שטחיה, לרבות נמל עסב. אל-ג'זירה דיווחה כי ראש הממשלה אבי אמר החודש שוב כי "על אתיופיה לקבל גישה לים האדום". מאחר שתמליל דבריו המקורי מלשכת ראש הממשלה לא אומת, משפט זה מובא על בסיס הדיווח של אל-ג'זירה.
הצעדים הבאים
המבחן הראשון הוא האם מועצת הביטחון תעלה את מכתבי שתי המדינות על סדר היום ותקיים דיון, או שתפרסם הצהרת נשיאות או הצהרה לעיתונות. ה-AU דרש מ"שלוש המדינות" – אתיופיה, אריתריאה ומצרים – "איפוק מרבי" בהצהרת נציבות ה-AU מ-1 באוקטובר, ואריתריאה דרשה להעלות את סוגיית הייצוג למועצה המבצעת ולפסגת ה-AU. באשר לשאלה האם מתרחשת תנועה ממשית של חציית גבול באזור זלאמבסה, הדיווח יעודכן ברגע שהדבר יאומת בהודעות רשמיות של ממשלות שתי המדינות.
רקע: מהסכם אלג'יר ועד להסכם פרטוריה
נקודת המוצא של חילופי המכתבים הנוכחיים נעוצה בכך שהליך תיחום הגבול קיים על הנייר אך לא תורגם לסימון בשטח. לפי הנוסח המקורי של הסכם אלג'יר מ-12 בדצמבר 2000, שפורסם במאגר בניית השלום של האו"ם (Peacemaker), אתיופיה ואריתריאה אישרו מחדש את ההסכם להפסקת פעולות האיבה מ-18 ביוני באותה שנה, והסכימו כי ועדת גבולות (Boundary Commission) בת חמישה חברים תתחום (delimit) ותסמן (demarcate) את הגבול, ותקבל את החלטתה כסופית ומחייבת, כפי שמציינים מסמכי האו"ם. אותו נוסח מקור ציין עוד כי שני הצדדים יחדלו לצמיתות מכל איום בשימוש בכוח או שימוש בו.
מועד סיום משימת האו"ם היה כדלקמן. על פי הכרונולוגיה הרשמית של משלחת האו"ם באתיופיה ובאריתריאה (UNMEE), מועצת הביטחון אימצה פה אחד ב-30 ביולי 2008 את החלטה 1827 וסיימה את משימת UNMEE החל מיום המחרת, כפי שמסר האו"ם. כסיבה לסיום המשימה ציין האו"ם את ההגבלות שהטילה אריתריאה על המשלחת ואת חסימת אספקת הדלק, לפי אותו לוח זמנים. לפיכך, מאז 2008 טענות שתי המדינות התעמתו בהיעדר משלחת או"ם קבועה המפקחת על הגבול בשטח, עובדה המהווה את הרקע המוסדי לעימות הנוכחי, כפי שעולה מנתוני האו"ם.
חמשת הסעיפים של הצהרת 2018 חולקו מחדש לפי נוסח המקור. לפי הנוסח המקורי של ההצהרה המשותפת באסמרה מ-9 ביולי 2018, שפורסמה ב-Peacemaker של האו"ם, הצהירו שתי המדינות על: ראשית, סיום מצב המלחמה; שנית, שיתוף פעולה פוליטי, כלכלי, חברתי, תרבותי וביטחוני; שלישית, חידוש התחבורה, המסחר והתקשורת וחידוש היחסים הדיפלומטיים; רביעית, יישום החלטת ועדת הגבולות; וחמישית, שלום, פיתוח ושיתוף פעולה אזוריים. מועצת הביטחון בירכה למחרת, ב-10 ביולי 2018, בהצהרה לעיתונות SC/13416 על החתימה על ההצהרה וציינה את ההתחייבות ליישם את החלטת ועדת הגבולות, כפי שמסרה מחלקת ההסברה של האו"ם. משרד החוץ האמריקאי, בהצהרה של הדובר מתיו מילר ב-12 בדצמבר 2023 לציון 23 שנים להסכם אלג'יר, הזכיר כי שתי המדינות שבו והתחייבו ב-2018 לכבד את הגבולות, וקרא שוב לכבד את הריבונות והשלמות הטריטוריאלית של שתיהן. הרקע לאזכור "מסגרת השלום של 2018" על ידי השר רוביו בשיחה הנוכחית אומת באמצעות מסמכי העמדה הקיימים של משרד החוץ, ואין בכך כדי לומר שהצהרת 2023 חזתה מראש או הגדירה את תוכן השיחה של 2026.
בסוגיית תיגראי כבר קיים הסכם נפרד. נציבות האיחוד האפריקאי (AU) ציינה בהצהרה מ-2 בנובמבר 2023, במלאת שנה להסכם להפסקה לצמיתות של פעולות האיבה (COHA) בפרטוריה, כי הסכם זה נחתם ב-2 בנובמבר 2022 בפרטוריה, דרום אפריקה, בין ממשלת אתיופיה לבין החזית העממית לשחרור תיגראי (TPLF), ואושר על ידי המועצה לשלום וביטחון של ה-AU ב-9 בנובמבר 2022. באותה הצהרה מנה ה-AU כהישגי יישום את מסירת הנשק הכבד, חידוש השירותים הבסיסיים, חידוש הלימודים בבתי הספר והפעילות המסחרית, והקמת הממשל הזמני בתיגראי. הוועדה האפריקאית לזכויות אדם ועמים של ה-AU ציינה בהצהרה עדכנית יותר מ-8 באוקטובר 2026 כי היא מודאגת מהתחדשות המתיחות בצפון אתיופיה, הזכירה כי הסכם פרטוריה קובע הפסקה לצמיתות של פעולות האיבה וצעדים בוני אמון, וקראה לצדדים לעמוד בהתחייבויות ההסכם ולשוב לדיאלוג. הצהרה זו מ-8 באוקטובר היא מסמך שלא הופיע בדיווחים קודמים, ומעידה על כך שגוף זכויות האדם של ה-AU כבר הצביע רשמית על כך שחילופי המכתבים הנוכחיים אינם נפרדים מסוגיית יישום הסכם פרטוריה.
המשמעות הפרוצדורלית מוגדרת במגילה. לפי נוסח סעיף 51 למגילת האו"ם, מדינה חברה שהותקפה בכוח חמוש רשאית להפעיל את הזכות להגנה עצמית, אישית או קולקטיבית, עד שמועצת הביטחון תנקוט את הצעדים הנדרשים, אך יש לדווח על צעדים אלה מיד למועצת הביטחון, כפי שפורסם על ידי האו"ם. פרק 7 מהווה את המסגרת שבה מועצת הביטחון קובעת את קיומו של איום על השלום, הפרת השלום או מעשה תוקפנות, ויכולה להחליט על המלצות או על צעדים צבאיים ושאינם צבאיים, כפי שמסביר מדריך הנהלים של מועצת הביטחון של האו"ם (Repertoire). על כן, האקט של אתיופיה אשר "הודיעה" על צעדי הגנה עצמית והאקט של אריתריאה אשר "ביקשה" צעדים לפי פרק 7 שונים באופיים המשפטי, והמגילה ומדריכי האו"ם מבחינים בכך שאף אחד מהמכתבים אינו מהווה כשלעצמו קביעה של מועצת הביטחון לגבי תוקפנות או החלטה על צעדים לפי פרק 7. בשלב שבו אין גורם קובע רשמי, טענות שתי המדינות מובאות אך ורק כציטוט מעמדותיהן.
להסכם פרטוריה יש גם מנגנון פיקוח. לפי הצהרת נציבות ה-AU מ-11 במרץ 2024, לאחר ההסכם קיים ה-AU שתי פגישות של מפקדים בכירים בניירובי והקים במקלה את משלחת הפיקוח, האימות והציות (Monitoring, Verification and Compliance Mission), כפי שמסר ה-AU. באותה הצהרה נמסר כי ועדה משותפת וצוות בכיר עקבו אחר מצב היישום יחד עם משלחת זו. מנגנון זה אינו מיועד לפיקוח על הגבול בין אתיופיה לאריתריאה, אלא לבחינת יישום ההסכם בין ממשלת אתיופיה ל-TPLF, ואינו גוף המכריע ישירות בחילופי מכתבי הגבול הנוכחיים. עם זאת, העובדה שכבר קיימת משלחת אימות להסכם הפנימי בתיגראי מדגישה, במסגרת המסמכים הרשמיים, את הניגוד לכך שטרם הוצג מנגנון אימות שטח שכזה בנוגע לטענות הגבול.