Ethiopië en Eritrea dienen over en weer brieven in bij VN-Veiligheidsraad over «zelfverdediging» en «oorlogsverklaring»… Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken dringt aan op terughoudendheid bij grensoverschrijdende acties
Wat is er gebeurd
Volgens persbureau AP heeft de Ethiopische minister van Buitenlandse Zaken Gedion Timotheos in een brief van 9 oktober de Veiligheidsraad laten weten dat het land «maatregelen neemt» tegen Eritrea op grond van het recht op zelfverdediging onder het VN-Handvest. Ethiopië beweerde dat Eritrese troepen de grens zijn overgestoken, een deel van het noorden bezetten en regeringsvijandige gewapende groepen steunen. De oorspronkelijke VN-tekst en het documentnummer van deze brief konden niet worden verkregen, waardoor de datum en bewoordingen leunen op de berichtgeving van AP.
Eritrea diende de volgende dag van repliek. De Eritrese minister van Informatie Yemane Gebremeskel plaatste op zijn eigen account een samenvatting van de brief van minister van Buitenlandse Zaken Osman Saleh van 10 oktober aan de Veiligheidsraad. De bij de Verenigde Naties geregistreerde originele brief kon echter niet worden geverifieerd, en de onderstaande inhoud is gebaseerd op de openbare samenvatting op het account van de minister zelf. Eritrea bestempelde de kennisgeving van Ethiopië als een «oorlogsverklaring» en eiste dat de Veiligheidsraad «afschrikkende maatregelen» neemt krachtens Hoofdstuk VII van het VN-Handvest. Hoofdstuk VII is een bepaling die de mogelijkheid openlaat voor stappen variërend van sancties tot militair optreden, maar de Veiligheidsraad heeft een dergelijk besluit niet daadwerkelijk genomen. Tot dusver bevindt dit zich in de fase van een verzoek door een lidstaat.
https://x.com/hawelti/status/2108900389647253807
De diplomatieke betrekkingen tussen beide landen zijn al verbroken. Volgens een brief van het Eritrese ministerie van Buitenlandse Zaken, gemeld door het Chinese persbureau Xinhua, wees Ethiopië op 1 oktober tien Eritrese diplomaten in Addis Abeba aan als persona non grata (PNG). Toen Ethiopië zijn ambassade in Asmara sloot, verklaarde Eritrea de verbreking van de diplomatieke banden. Dit aantal en deze procedures zijn gebaseerd op berichten over de brief van het Eritrese ministerie van Buitenlandse Zaken; een officiële aankondiging met dezelfde inhoud van de Ethiopische regering kon niet worden bevestigd. Het Eritrese ministerie van Buitenlandse Zaken stuurde op 15 oktober een brief naar de Afrikaanse Unie (AU) met de eis dat haar vertegenwoordigingsrechten op het AU-hoofdkwartier worden hersteld. Omdat het AU-hoofdkwartier in de Ethiopische hoofdstad is gevestigd, is de uitzetting van diplomaten uitgemond in een kwestie rond de AU-vertegenwoordiging.
https://x.com/hawelti/status/2110707613537333616
Wat zeiden de Verenigde Staten en het Verenigd Koninkrijk
Volgens een verklaring van het woordvoerdersbureau van het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken besprak minister Rubio de oplopende spanningen met Eritrea met premier Abiy. Het ministerie verklaarde dat «de enige duurzame oplossing dialoog en betrokkenheid is in overeenstemming met het vredeskader tussen Ethiopië en Eritrea van 2018». Ook werd meegedeeld dat minister Rubio benadrukte dat «alle landen in de Hoorn van Afrika de soevereiniteit en territoriale integriteit van hun buren moeten respecteren en grensoverschrijdende acties moeten vermijden» en dat «deze regio zich geen verdere conflicten kan veroorloven». Woordvoerder van het ministerie van Buitenlandse Zaken Tommy Pigott plaatste dezelfde inhoud.
https://x.com/statedeptspox/status/2110477445942124896
Premier Abiy schreef dezelfde dag op zijn eigen account dat hij een «zeer productief gesprek» had gevoerd met minister Rubio. Aangezien dit bericht beperkt blijft tot het melden van het feit dat er een gesprek plaatsvond, kan uit deze tekst alleen niet worden opgemaakt of de Ethiopische regering de Amerikaanse eis tot de-escalatie heeft aanvaard.
https://x.com/AbiyAhmedAli/status/2110383532967170462
Het Britse ministerie van Buitenlandse Zaken (FCDO) verklaarde in een verklaring op 15 oktober dat het «zich verzet tegen acties van welke partij dan ook die de grenzen van een buurland schenden» en sprak steun uit voor bemiddeling door de AU. Het officiële FCDO-account deelde ook een gerelateerd bericht van Kirsty McNeill.
Situatie ter plaatse
Al Jazeera en AFP meldden dat Ethiopische federale strijdkrachten en pro-regeringsmilities Adigrat, Adwa en Aksum in Tigray zijn binnengetrokken. Er zijn ook getuigenissen van bewoners dat zij tot ongeveer 5 km ten zuiden van het grensstadje Zalambessa (een belangrijk strijdtoneel in de oorlog van 1998–2000) zijn genaderd. Deze inhoud is echter gebaseerd op uitspraken van anonieme inwoners en vertegenwoordigers van gewapende groepen, en is niet bevestigd door een officiële mededeling van het Ethiopische ministerie van Defensie. Minister Yemane wees de bewering van een regeringsgezinde gewapende groep dat de Eritrese troepen zware verliezen hadden geleden en zich hadden teruggetrokken van de hand als «onwaar». Geen enkele regering of internationale organisatie heeft een officieel aantal slachtoffers vrijgegeven.
De Eritrese regering heeft op 13 oktober ook een «informatienota» verspreid onder leden van de Veiligheidsraad, aldus minister Yemane. Zowel deze nota als de door Ethiopië op de 11e uitgegeven «nota over de huidige situatie» zijn uitsluitend bevestigd via toelichtingen op de accounts van de ministers; de originele VN-teksten zijn niet verkregen.
Waarom dit van belang is
Deze patstelling is van belang omdat zij op de drempel staat van een situatie waarin beide landen opnieuw in een gewapend conflict tussen staten over de grenslijn kunnen belanden. Het precedent is de oorlog tussen Ethiopië en Eritrea van 1998–2000. Die oorlog, die begon met het geschil over het grensstadje Badme, eindigde met het Akkoord van Algiers in 2000, maar de uitvoering van de grensafbakening werd uitgesteld tot de vredesverklaring van premier Abiy in 2018. Dit is tevens de reden waarom minister Rubio specifiek wees op het «vredeskader van 2018». Daarbij spelen overlappende kwesties rond identiteit en maritieme toegang: Ethiopië heeft toegang tot de Rode Zee tot een nationale taak verheven, terwijl Eritrea dit opvat als een aanspraak op zijn eigen grondgebied, waaronder de haven van Assab. Premier Abiy zei deze maand eveneens dat «Ethiopië het recht op toegang tot de Rode Zee moet hebben», meldde Al Jazeera. Omdat het officiële transcript van de uitspraken van het kabinet van de premier niet kon worden geverifieerd, wordt deze zin overgenomen met bronvermelding naar de berichtgeving van Al Jazeera.
Volgende stappen
De eerste test is of de Veiligheidsraad de brieven van de twee landen op de agenda plaatst en een bijeenkomst belegt, en of deze een verklaring van de voorzitter dan wel een persverklaring uitbrengt. De AU eiste op 1 oktober in een verklaring van de AU-commissie «maximale terughoudendheid» van de drie landen Ethiopië, Eritrea en Egypte, en Eritrea heeft geëist dat de kwestie van zijn vertegenwoordiging wordt voorgelegd aan de Uitvoerende Raad en de Assemblee van de AU. Zodra officiële mededelingen van beide regeringen bevestiging bieden over de vraag of er daadwerkelijk grensoverschrijdende verplaatsingen plaatsvinden rond Zalambessa, zal hierover opnieuw worden bericht.
Achtergrond: van het Akkoord van Algiers tot het Akkoord van Pretoria
Het uitgangspunt van deze uitwisseling van brieven ligt in een geschiedenis waarin een procedure voor grensafbakening weliswaar op papier bestaat, maar niet heeft geleid tot fysieke markering ter plaatse. Volgens de oorspronkelijke tekst van het Akkoord van Algiers van 12 december 2000, openbaar gemaakt door het VN-vredesopbouwarmarchief (Peacemaker), herbevestigden Ethiopië en Eritrea het akkoord over de staking van de vijandelijkheden van 18 juni van datzelfde jaar, en kwamen zij overeen dat een vijfkoppige Grenscommissie (Boundary Commission) de grens zou afbakenen (delimit) en markeren (demarcate), en dat haar besluit als definitief en bindend zou worden aanvaard, aldus het VN-document. Dezelfde brontekst vermeldde dat het akkoord tevens bepaalde dat beide partijen het dreigen met en het gebruik van geweld permanent zouden staken.
Het moment waarop de VN-missie ten einde kwam, is als volgt. Volgens de officiële chronologie van de VN-missie in Ethiopië en Eritrea (UNMEE) verklaarden de Verenigde Naties dat de Veiligheidsraad op 30 juli 2008 unaniem Resolutie 1827 aannam en het UNMEE-mandaat vanaf de volgende dag beëindigde. Als reden voor de beëindiging noemden de VN de beperkingen die Eritrea aan de missie had opgelegd en de stopzetting van de brandstofleveringen, zo blijkt uit dezelfde chronologie. De VN-documenten tonen dan ook aan dat de institutionele achtergrond van deze patstelling is dat sinds 2008 de aanspraken van beide landen tegenover elkaar staan zonder dat er een VN-missie permanent aanwezig is om de grens ter plaatse te bewaken.
De vijf punten van de verklaring van 2018 zijn eveneens aan de hand van de brontekst opgesplitst. Volgens de originele tekst van de Gezamenlijke Verklaring van Asmara van 9 juli 2018, vrijgegeven door UN Peacemaker, kwamen beide landen gezamenlijk het volgende overeen: ten eerste het einde van de staat van oorlog; ten tweede politieke, economische, sociale, culturele en veiligheidssamenwerking; ten derde de hervatting van transport, handel en communicatie en het herstel van de diplomatieke betrekkingen; ten vierde de uitvoering van het besluit van de Grenscommissie; en ten vijfde regionale vrede, ontwikkeling en samenwerking. De VN-afdeling Publieke Informatie meldde dat de Veiligheidsraad daags daarna, in persverklaring SC/13416 op 10 juli 2018, de ondertekening van de verklaring verwelkomde en nota nam van de toezegging om het besluit van de Grenscommissie uit te voeren. Het Amerikaanse ministerie van Buitenlandse Zaken verklaarde in een verklaring van 12 december 2023 op naam van woordvoerder Matthew Miller ter gelegenheid van de 23e verjaardag van het Akkoord van Algiers dat het eraan herinnerde dat beide landen in 2018 opnieuw hadden toegezegd de grens te respecteren, en herhaalde zijn oproep tot respect voor de soevereiniteit en territoriale integriteit van beide landen. Dit bevestigt via het bestaande standpuntendocument van het ministerie van Buitenlandse Zaken de achtergrond van minister Rubio's verwijzing naar het «vredeskader van 2018» in dit telefoongesprek, en betekent niet dat de verklaring uit 2023 vooruitloopt op of bepalend is voor de inhoud van het gesprek van 2026.
Voor de kwestie-Tigray bestaat reeds een afzonderlijk akkoord. De Commissie van de Afrikaanse Unie (AU) verklaarde op 2 november 2023 in een verklaring ter gelegenheid van de eerste verjaardag van het Akkoord van Pretoria over de permanente staking van de vijandelijkheden (COHA) dat dit akkoord op 2 november 2022 in Pretoria, Zuid-Afrika, werd gesloten tussen de Ethiopische regering en het Tigray Volksbevrijdingsfront (TPLF), en dat de Vredes- en Veiligheidsraad van de AU dit op 9 november 2022 heeft bekrachtigd. In dezelfde verklaring somde de AU als uitvoeringsresultaten de overdracht van zware en middelzware wapens, het herstel van basisvoorzieningen, de heropening van scholen en commerciële activiteiten en de instelling van een interim-bestuur in Tigray op. De Afrikaanse Commissie voor de Rechten van de Mens en de Volkeren van de AU sprak recenter, in een verklaring van 8 oktober 2026, haar bezorgdheid uit over het opnieuw oplaaien van de spanningen in Noord-Ethiopië, herinnerde eraan dat het Akkoord van Pretoria voorziet in een permanente staking van de vijandelijkheden en in vertrouwenwekkende maatregelen, en drong er bij de partijen op aan zich te houden aan hun verplichtingen uit het akkoord en terug te keren naar de dialoog. Deze verklaring van 8 oktober betreft een document dat niet in eerdere berichtgeving voorkwam en toont aan dat een AU-mensenrechtenorgaan er reeds officieel op heeft gewezen dat deze brievenwisseling niet los kan worden gezien van de uitvoering van het Akkoord van Pretoria.
De betekenis van de procedures is vastgelegd in het Handvest. Volgens de oorspronkelijke tekst van Artikel 51 van het VN-Handvest kan een lidstaat waartegen een gewapende aanval plaatsvindt het recht op individuele of collectieve zelfverdediging uitoefenen totdat de Veiligheidsraad de nodige maatregelen heeft genomen, maar moeten die maatregelen onmiddellijk aan de Veiligheidsraad worden gerapporteerd, zo maakten de VN bekend. Hoofdstuk VII is een kader waarin de Veiligheidsraad kan vaststellen of er sprake is van een bedreiging van de vrede, een verbreking van de vrede of een daad van agressie, en aanbevelingen of niet-militaire dan wel militaire maatregelen kan vaststellen, zo legt het Repertorium van de praktijk van de Veiligheidsraad (Repertoire) uit. Het Handvest en de VN-richtlijnen maken dan ook een onderscheid: de «kennisgeving» van zelfverdedigingsmaatregelen door Ethiopië en het «verzoek» om Hoofdstuk VII-maatregelen door Eritrea hebben een verschillende juridische aard, en geen van beide brieven betekent op zichzelf dat de Veiligheidsraad agressie heeft vastgesteld of heeft besloten tot Hoofdstuk VII-maatregelen. In een fase waarin een officieel oordelend orgaan ontbreekt, worden de beweringen van beide landen uitsluitend weergegeven met toeschrijving aan het desbetreffende land.
Het Akkoord van Pretoria kent ook een toezichtsmechanisme. Volgens een verklaring van de Commissie van de AU van 11 maart 2024 heeft de AU na het akkoord twee bijeenkomsten op hoog niveau van commandanten gehouden in Nairobi en een Controle-, Verificatie- en Nalevingsmissie (Monitoring, Verification and Compliance Mission) opgezet in Mekelle. Dezelfde verklaring meldde dat een Gezamenlijke Commissie en een Panel van hoog niveau samen met deze missie de uitvoering hebben gevolgd. Dit mechanisme ziet toe op de naleving van het akkoord tussen de Ethiopische regering en het TPLF, en niet op de grens tussen Ethiopië en Eritrea; het is geen orgaan dat rechtstreeks oordeelt over het huidige geschil over de grensbrieven. Het feit dat er voor het interne akkoord in Tigray al een verificatiemissie bestaat, toont binnen het kader van de officiële documenten echter het contrast aan met het feit dat er voor de grensclaims nog geen dergelijk verificatiemechanisme ter plaatse is ingesteld.