동자동 쪽방촌 입주 약속 6년 밀려…공공임대는 1,250가구에서 1,000호로 줄어

서울

정부가 2021년 "2026년 입주"를 약속한 서울역 앞 동자동 쪽방촌 공공주택사업의 입주 목표가 2032년으로 6년 밀렸고, 2021년 계획에서 1,250가구였던 공공임대는 1,000호로 줄었다. 국토교통부는 20일 용산구 동자동 쪽방촌 일원 4만7,573.9㎡를 공공주택지구로 지정·고시한다고 밝혔다. 첫 발표에서 지구 지정까지 5년 8개월이 걸렸다. 같은 날 이재명 대통령은 국무회의에서 착공 기간을 최대한 줄이는 '공급전격전'을 주문했지만, 동자동의 착공 목표는 3년 뒤인 2029년이다.

2021년 '2026년 입주' 약속은 2032년으로 6년 밀려

국토부와 서울시, 용산구는 2021년 2월 5일 '서울역 쪽방촌 주거환경 개선을 위한 공공주택 및 도시재생사업 추진계획'을 발표했다. 변창흠 당시 국토부 장관이 참석한 이 발표에서 정부는 "올해 지구지정을 완료할 예정"이라며 "내년에 지구계획 및 보상에 들어가 2023년 공공주택 단지를 착공해 2026년 입주하고 2030년에는 민간분양 택지 개발을 완료"하겠다고 일정을 못 박았다. 한국토지주택공사(LH)와 서울주택도시공사(SH)를 공동 사업시행자로 명시했다.

이번 고시의 일정과 나란히 놓으면 지구 지정은 2021년에서 2026년으로 5년, 착공은 2023년에서 2029년으로 6년, 입주는 2026년에서 2032년으로 6년 늦어졌다. 2021년 계획이 민간분양 택지 개발까지 끝내겠다던 2030년은 새 일정에서 공공주택 착공 이듬해에 해당한다. 올해는 당초 쪽방 주민이 새집에 들어가 있어야 할 해였지만, 실제로는 사업지구의 경계를 확정하는 첫 법정 절차가 마무리됐다.

국토부는 "후속 절차를 차질 없이 추진"하겠다고 설명해

국토부는 이날 보도자료에서 "서울역 앞 동자동 쪽방촌의 열악한 주거환경을 근본적으로 개선하고 도심 내 양질의 주택공급을 확대하기 위한 공공주택사업을 본격 추진한다"고 밝혔다. 사업지에 대해서는 "서울역과 인접하고 주요 업무·상업 시설이 밀집한 도심 핵심 입지"라며 대규모 주택 공급과 함께 고밀 복합 공간으로 재편하는 효과도 기대된다고 했다. 일정은 "지구계획 수립과 보상·이주 등 후속 절차를 거쳐 2029년 착공해 2032년 준공·입주를 목표로 한다"고 제시했다.

국토부는 기존 쪽방 거주민에게 취사 시설과 욕실·화장실, 냉난방 시설을 세대별로 갖춘 전용면적 21㎡ 이상의 공공임대주택을 우선 공급하고, 공사 기간에는 임시 거주시설을 마련해 이주부터 재정착까지 지원하겠다고 밝혔다. 현재의 동자동 쪽방촌에 대해서는 "노후 건축물이 밀집해 있으며 기본적인 생활시설이 부족해 주거 환경 개선이 시급한 지역"이라고 진단했다.

이재평 국토부 주택공급정책관은 "이번 지구 지정을 통해 동자동 사업이 구체적 실행단계에 들어서게 된 만큼 후속 절차를 차질 없이 추진하는 것이 중요하다"고 말했다. 이 정책관은 "앞으로 쪽방 거주민의 안정적 재정착을 지원하고, 주민 협의체 의견도 충분히 수렴하면서 관계 기관과 협력하여 사업을 추진하겠다"고 덧붙였다.

공공임대는 1,250가구에서 1,000호로 줄어

일정만 늦어진 것이 아니다. 2021년 계획은 "쪽방 주민 등 기존 거주자의 재정착을 위한 공공주택 1450가구(임대 1250가구, 분양 200가구)와 민간분양주택 960가구 등 총 2410가구"를 짓는다고 했다. 이번 고시 물량은 공공임대 1,000호와 분양주택 1,150호를 합친 2,150호다. 사업 면적은 2021년 4만7,000㎡, 이번 4만7,573.9㎡로 큰 차이가 없는데 전체 물량은 260호 줄었다. 2021년 정부는 "기존 쪽방촌 주민 1000여명의 재정착을 위한 임대주택부터 먼저 짓는다"고 했다. 이번 보도자료는 공공임대 1,000호를 짓고 기존 쪽방 거주민에게 우선 공급한다고 밝혔다.

감소분은 공공임대에 몰렸다. 공공임대는 1,250가구에서 1,000호로 250호, 20% 줄었다. 분양 물량은 1,160가구(공공분양 200가구, 민간분양 960가구)에서 1,150호로 10호 줄어드는 데 그쳤다. 전체에서 공공임대가 차지하는 비중은 약 52%에서 약 47%로 낮아졌다.

2021년 정부는 처우 약속도 숫자로 내걸었다. 당시 정부는 쪽방 주민들이 "기존보다 2~3배 넓고 쾌적한 공간을 현재의 15% 수준의 저렴한 임대료로 거주할 수 있게 된다"고 했다. 임시 거주지에 대해서도 "쪽방 주민 150여명을 위한 임시 거주지는 사업지구 내 게스트하우스나 사업지 내 공원 모듈러주택 등을 활용해 조성한다"고 장소와 인원까지 적었다. 이번 보도자료가 쪽방 주민에게 약속한 내용은 '전용 21㎡ 이상'의 공공임대 우선 공급과 '임시 거주시설 마련'이다. 2021년 계획은 일반 주택 거주자 약 100여 세대 가운데 희망 세대에게 "인근 지역의 전세·매입 임대를 활용하여 임시 거주지를 마련할 계획"이라고 했고, 쪽방 주민용 공공임대 단지에는 복지·자활 시설을, 공공주택 단지에는 국공립 유치원과 도서관, 주민카페를 두겠다고 했다. 5년 8개월 전의 약속이 더 구체적이었다.

그 사이 쪽방 주민은 동행식당과 대피소에 기대 버텨

정부는 2021년 이곳을 "아직도 1000여명이 거주하는 국내에서 가장 큰 쪽방촌"으로 소개했다. 주민들이 "6.6㎡(2평) 미만의 방에 약 24만원 수준의 높은 임대료를 지불"하고, 단열·방음·난방이 취약하며, 30년 이상 된 건물이 80%를 넘는다고 했다. 정부는 이 쪽방촌이 "1960년대 급속한 도시화·산업화 과정에서 밀려난 도시 빈곤층이 서울역 인근에 대거 몰리면서 형성됐다"고 설명했고, "최근에는 민간 주도로 재개발이 추진됐으나 쪽방 주민 이주대책 등이 부족해 무산된 바 있다"고 했다.

지구 지정이 늦어진 5년 동안 서울의 쪽방 주민은 공공 지원으로 끼니와 더위·추위를 넘겼다. 서울시가 2025년 1월 20일 공개한 자료에 따르면 서울시는 2024년 한 해 쪽방 주민에게 동행식당을 통해 61만3,096끼, 하루 평균 1,704끼를 제공했다. 같은 해 쪽방주민 실태조사에서 주민의 71.5%가 동행식당을 주된 식사 해결 방법으로 꼽았다. 동행식당 이용률은 2022년 65.5%에서 2023년 72.8%, 2024년 75.8%로 해마다 올랐다. 같은 해 동행목욕탕 이용은 3만9,654명, 밤추위 대피소 이용은 1,929명, 밤더위 대피소 이용은 3,609명이었다. 이 수치는 서울시 쪽방 주민 전체를 대상으로 한 집계로, 동자동 주민만 따로 나눈 수치는 아니다.

서울역과 남산 사이의 남대문 쪽방촌은 다른 속도로 움직였다. 서울시는 2025년 10월 15일 남대문(양동구역 제11·12지구) 쪽방촌 주민 142세대가 지상 18층 건물 '해든센터'의 공공임대주택 '해든집' 입주를 마쳤다고 발표했다. 서울시는 이 사업을 민간주도 '선(先)이주-후(後)개발' 첫 사례로 소개했다. 해든집은 2021년 12월 정비계획 결정 뒤 기부채납을 받아 4년 만에 준공됐고 입주는 2025년 9월 초 시작됐다. 동자동과 같은 해에 출발한 남대문 주민은 새집에 들어갔고, 동자동은 그로부터 1년 뒤에야 지구 지정을 마쳤다.

보상 갈등은 첫 발표 나흘 만에 불거졌고 해법은 아직 '예정'에 머물러

지연의 출발점은 토지·건물 소유자와의 갈등이었다. 첫 계획 발표 나흘 뒤인 2021년 2월 9일 국토부는 토지·건물주들이 계획에 강하게 반대하고 정부가 이들과 협의 없이 계획을 발표했다는 보도에 대해 설명자료를 냈다. 설명자료의 제목은 「지역 주민과 소통하며 보상 및 이주 계획을 수립하겠습니다」였다. 정부는 2월 5일 계획에서 토지 소유자에게 "현 토지용도, 거래사례 등을 고려해 정당보상"하고 영업보상과 단지 내 상생협력상가로 영업을 이어가게 하겠다고 했다.

5년 8개월 뒤 나온 이번 보도자료에서도 소유자 보상은 확정된 제도가 아니라 앞으로 고칠 과제로 제시됐다. 국토부는 "민간의 사업 참여를 확대하고 토지 등 소유자의 보상을 강화하기 위한 제도 개선도 추진하고 있다"고 밝혔다. 현물보상 분양권만 1개 보유한 1세대가 분양권을 양도하면 장기거주특별공제 등을 적용받게 하고, 현물보상 지위를 1회에 한해 승계할 수 있게 할 "예정"이라고 했다. 분담금을 낼 여력이 부족한 주민이 이익공유형 주택을 현물보상으로 받는 방안도 "도입될 예정"이라고 했다. 보상 규칙이 확정되지 않은 상태에서 지구 지정이 먼저 이뤄졌다. 국토부는 이번 보도자료에서 총사업비와 보상 규모, 사업시행자를 밝히지 않았다.

국회에서는 이미 2024년에 소유자 보상을 넓히자는 법안이 나왔다. 김기표 의원 등 10인이 2024년 8월 28일 낸 공공주택 특별법 개정안은 쪽방 밀집지역이 포함된 공공주택사업의 현물보상 대상을 "'21. 6. 30. 이전 토지 및 주택 취득자에서 후보지 선정 이전의 토지 및 주택 취득자로 확대"하고, 임대료 수입이 끊기는 다가구주택·상가 소유자에게 일부 금액을 지원하는 내용을 담았다. 김재섭 의원 등 10인이 같은 달 19일 낸 개정안은 쪽방 밀집지역 사업에서 주민이 시공사를 추천할 수 있게 하자고 했다. 두 법안은 2024년 11월 28일 국토교통위원회에서 대안반영폐기됐다. 앞서 서범수 의원 등 10인은 2024년 7월 31일 "민간 주택건설사업자도 공공택지를 공급받은 경우에는 공공주택사업자로 지정되어 단독으로 건설사업을 시행할 수 있는 근거를 마련"하는 개정안을 냈고, 국토교통위원회 법안심사소위원회는 그해 11월 20일과 27일 이 법안을 축조심사했다. 이번 보도자료가 내세운 '민간의 사업 참여 확대'도 2년 전 국회에 법안으로 올라왔던 의제다. 국회 논의가 있은 지 2년 가까이 지난 이번 보도자료에서도 정부의 현물보상 개선책은 '예정' 단계에 있다.

'일몰 폐지'를 내건 9·7 대책은 3년 연장에 그쳐

동자동 같은 쪽방 밀집지구 사업은 법정 시한에 묶여 있다. 2024년 9월 20일 공포된 공공주택 특별법 개정 대안(의안 제2203262호, 법률 제20451호)은 "쪽방 밀집지구를 포함하는 공공주택지구 현물보상의 유효기간을 도심 공공주택 복합사업 유효기간에 맞추어 2026년 12월 31일까지 연장"했다. 지구 지정은 이 시한을 두 달여 앞두고 이뤄졌다.

이재명 정부는 2025년 9월 7일 관계부처 합동 '주택공급 확대방안'(9·7 대책)에서 "그동안 추진력 확보가 어려웠던 공공 도심복합사업은 일몰을 폐지하고 용적률을 높여 사업 동력을 확보해 5만 호를 공급"하겠다고 밝혔다. 이후 2026년 8월 국회를 통과한 공공주택 특별법 개정은 일몰을 없애지 않고 늘리는 데 그쳤다. 국토부는 "일몰기한을 올해 12월 말에서 2029년 12월까지로 3년 연장한다"며 "쪽방 밀집지역 공공주택지구 조성사업 일몰 시한도 동일하게 연장된다"고 설명했다.

9·7 대책이 폐지를 내건 대상은 도심 공공주택 복합사업의 일몰이고, 쪽방 밀집지구의 현물보상 기한은 2024년 개정 때부터 이 일몰에 맞춰져 있다. 연장된 시한은 2029년 12월이고, 국토부가 이번에 제시한 동자동 착공 목표도 2029년이다. 9·7 대책 발표 1년여 만에 '폐지'는 '3년 연장'으로 바뀌었고, 동자동 사업은 다시 기한이 정해진 법 아래에서 보상과 이주를 진행하게 됐다.

영등포 쪽방촌도 '2021년 말 착공'이 5년째 밀려

정부가 먼저 추진한 영등포 쪽방촌 사업도 같은 길을 걸었다. 국토부는 2020년 7월 15일 영등포 쪽방촌을 공공주택지구로 지정한다고 밝혔다. 당시 360여명이 6.6㎡ 이내 공간에 살고 있었고 영등포구·LH·SH가 공동사업시행자로 참여했다. 국토부는 2021년 중 지구계획을 세우고 "2021년말 착공할 예정"이라고 했다. 쪽방 주민용 영구임대주택 370호와 행복주택 220호, 분양주택 600호 등 1,200호를 짓는 계획이었고, 사업 기간 중 쪽방 주민이 지낼 선이주단지를 지구 안에 조성하겠다고 했다.

국토부는 2026년 3월 9일 영등포 쪽방 주민들이 2029년 임대주택에 입주하기 전까지 임시이주시설에서 생활하게 된다고 밝혔다. 임시이주시설 96실 가운데 76실이 입주를 마쳤고, 이주는 입주 희망자 96명을 대상으로 2025년 7월부터 진행됐다. 김이탁 국토부 차관은 선개발부지의 주민 이주가 끝나는 대로 시공자를 선정해 연말에 공사에 착수할 계획이라고 밝혔다. 2021년 말 착공 예정이던 사업이 2026년 3월에도 시공자를 고르기 전 단계에 머물렀다. 영등포는 지구 지정 뒤 5년 8개월이 지난 2026년 3월에도 착공하지 못했고, 동자동은 지구 지정 뒤 3년 안에 착공한다는 목표를 세웠다.

대통령은 '공급전격전'을 주문했지만 동자동 착공은 2029년에 머물러

동자동 지구 지정이 고시된 20일 이재명 대통령은 제45회 국무회의를 주재했다. 강유정 청와대 수석대변인의 서면브리핑에 따르면 이 대통령은 "주거 안정은 국민 삶의 실질적인 개선을 위한 핵심 토대"라며 "기존의 관행과 절차에 얽매이지 말고, 택지조성부터 각종 인허가와 착공에 소요되는 기간을 최대한 단축하는 '공급전격전'"을 주문했다.

정부의 공급 목표는 속도를 전제로 짜여 있다. 9·7 대책은 "서울과 수도권 지역에 해마다 신규 주택 27만 호 착공을 추진해 2030년까지 모두 135만 호를 공급할 계획"이라며 이를 "최근 3년 공급실적 대비 1.7배 수준"이라고 했다. 국토부는 2026년 1월 29일 '도심 주택공급 확대 및 신속화 방안'에서 기존에 계획된 용산 물량을 포함해 용산 1만3,500호 등 총 6만 호를 공급하겠다고 밝히며 "수도권 135만 호 착공 목표를 위해 총력을 다하고 있다"고 했다. 국정기획위원회가 2025년 8월 13일 제시한 국정 청사진에도 "서민 주거 안정을 위해 공적주택 공급 확대"가 들어 있다.

같은 날 고시된 동자동 사업은 서울 도심 한복판, 서울역 바로 앞의 공공주택지구다. 이 사업의 착공 목표는 지구 지정 3년 뒤인 2029년, 입주 목표는 6년 뒤인 2032년이다. 2021년 약속대로라면 올해 입주했을 공공임대는 1,250가구에서 1,000호로 줄었고, 입주는 6년 뒤로 잡혔다.

출처 (KST)

• 정책브리핑(국토교통부) · 2026-10-20 · 서울역 앞 동자동 쪽방촌 공공주택지구 지정…2150호 공급 · https://www.korea.kr/news/policyNewsView.do?newsId=148973936
• 정책브리핑(국토교통부·서울시·용산구) · 2021-02-05 · 국내 최대규모 서울역 쪽방촌, 새 주거단지로 태어난다 · https://www.korea.kr/briefing/policyBriefingView.do?newsId=148883668
• 국토교통부 설명자료 · 2021-02-09 · [설명] 지역 주민과 소통하며 보상 및 이주 계획을 수립하겠습니다. · https://www.korea.kr/briefing/pressReleaseView.do?newsId=156436155
• 청와대 서면브리핑 · 2026-10-20 · 제45회 국무회의 결과 · https://m.korea.kr/briefing/presidentView.do?newsId=148973953&gubun=president&pageIndex=1
• 정책브리핑(관계부처 합동) · 2025-09-08 · 수도권에 5년 간 주택 135만 호 공급…"실수요자에 공정하게 공급" · https://www.korea.kr/news/policyNewsView.do?newsId=148948818
• 정책브리핑(국토교통부) · 2026-01-29 · 도심 주택공급 확대 및 신속화 방안 발표 · https://www.korea.kr/briefing/policyBriefingView.do?newsId=156742030
• 정책브리핑(국토교통부) · 2026-08-21 · '9·7 공급대책' 후속법안 국회 통과…주택공급 물량 확대 속도 · https://www.korea.kr/news/policyNewsView.do?newsId=148970409
• 정책브리핑(국정기획위원회) · 2025-08-13 · 국정기획위, 이재명 정부의 국정 청사진 제시…123대 국정과제 담아 · https://www.korea.kr/news/policyNewsView.do?newsId=148947514
• 국민참여입법센터 · 의안 제2203262호 공공주택 특별법 일부개정법률안(대안), 2024-09-20 공포 법률 제20451호 · https://opinion.lawmaking.go.kr/gcom/nsmLmSts/out/2203262/detailRP
• 국민참여입법센터 · 의안 제2203282호 공공주택 특별법 일부개정법률안(김기표의원 등 10인, 2024-08-28 발의) · https://opinion.lawmaking.go.kr/gcom/nsmLmSts/out/2203282/detailRP
• 국민참여입법센터 · 의안 제2202441호 공공주택 특별법 일부개정법률안(서범수의원 등 10인, 2024-07-31 발의) · https://opinion.lawmaking.go.kr/gcom/nsmLmSts/out/2202441/detailRP
• 국민참여입법센터 · 의안 제2202921호 공공주택 특별법 일부개정법률안(김재섭의원 등 10인, 2024-08-19 발의) · https://opinion.lawmaking.go.kr/gcom/nsmLmSts/out/2202921/detailRP
• 정책브리핑(국토교통부) · 2020-07-15 · 영등포 쪽방촌, 공공주택지구 지정 완료…정비사업에 속도낸다 · https://www.korea.kr/news/cultureColumnView.do?newsId=148874717
• 정책브리핑(국토교통부) · 2026-03-09 · 영등포 쪽방 주민에 임시거처 지원…임대주택 입주 전까지 · https://www.korea.kr/news/policyNewsView.do?newsId=148960542
• 서울시 내 손안에 서울 · 2025-01-20 · 쪽방주민과 골목상권까지 챙기는 동행식당·목욕탕… 올해 확대 운영 · https://news.seoul.go.kr/welfare/archives/567435
• 서울시 내 손안에 서울 · 2025-10-15 · 남대문 쪽방주민, 해 드는 새 보금자리 입주… 민간주도 '先이주-後개발' 첫 사례 · https://news.seoul.go.kr/welfare/archives/574248